(в ред. Федеральных законов от 09.01.1996 N 2-ФЗ,
от 17.12.1999 N 212-ФЗ)
Настоящий Закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья потребителей, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.
Основные понятия, используемые в настоящем Законе:
потребитель - гражданин, имеющий намерение заказать или приобрести либо заказывающий, приобретающий или использующий товары (работы, услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности; (в ред. Федерального закона от 17.12.1999 N 212-ФЗ)
изготовитель - организация независимо от ее организационно - правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, производящие товары для реализации потребителям; (в ред. Федерального закона от 17.12.1999 N 212-ФЗ)
исполнитель - организация независимо от ее организационно - правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору; (в ред. Федерального закона от 17.12.1999 N 212-ФЗ)
продавец - организация независимо от ее организационно - правовой формы, а также индивидуальный предприниматель, реализующие товары потребителям по договору купли - продажи; (в ред. Федерального закона от 17.12.1999 N 212-ФЗ)
стандарт - государственный стандарт, санитарные нормы и правила, строительные нормы и правила и другие документы, которые в соответствии с законом устанавливают обязательные требования к качеству товаров (работ, услуг);
недостаток товара (работы, услуги) - несоответствие товара (работы, услуги) или обязательным требованиям, предусмотренным законом либо в установленном им порядке, или условиям договора, или целям, для которых товар (работа, услуга) такого рода обычно используется, или целям, о которых продавец (исполнитель) был поставлен в известность потребителем при заключении договора, или образцу и (или) описанию при продаже товара по образцу и (или) по описанию; (в ред. Федерального закона от 17.12.1999 N 212-ФЗ)
существенный недостаток товара (работы, услуги) - неустранимый недостаток или недостаток, который не может быть устранен без несоразмерных затрат времени, или выявляется неоднократно, или проявляется вновь после его устранения, или другие подобные недостатки; (в ред. Федерального закона от 17.12.1999 N 212-ФЗ)
безопасность товара (работы, услуги) - безопасность товара (работы, услуги) для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги).
Комментарий к преамбуле
1. Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" (в дальнейшем - "Закон"), принятый Верховным Советом 7 февраля 1992 года, вступил в силу 7 апреля 1992 года ("Российская газета" от 7 апреля 1992 года).
Необходимость принятия специального Закона, направленного на защиту интересов практически всего населения, вызывалась тем, что все действовавшее ранее законодательство основывалось на приоритете интересов изготовителя и продавца, являвшихся государственными организациями, а немногочисленные законодательные нормы, которые имелись в области охраны интересов потребителя, были заблокированы ведомственными нормативными актами и практически не действовали.
Во многих странах, в первую очередь в промышленно развитых, сравнительно давно уже действуют подобные законы, Проблема защиты потребителя приобрела международное значение, и в апреле 1985 года Генеральная Ассамблея ООН приняла "Руководящие принципы для защиты интересов потребителей" в качестве основы для разработки правительствами политики и законодательства в этой области.
Начало перестройки нашего общества, ориентация экономики на нужды человека, естественно, требовали максимального расширения прав потребителей и главное, закрепления мер, обеспечивающих реальное их осуществление на законодательном уровне.
Значение Закона не только в усилении социальных гарантий гражданина. Закон объективно повышает ответственность производителей, продавцов и исполнителей за качество своей работы, что в условиях отсутствия развитой конкуренции будет способствовать повышению качества продукции и услуг, социально - экономическому развитию страны.
Закон, наряду с расширением прав потребителей, установил ряд новых обязанностей изготовителей продукции, торговых предприятий, исполнителей работ и услуг и других организаций.
Одновременно с этим Закон вносит существенные изменения в представления о некоторых вопросах в области нормирования качества продукции, гарантийных и других сроках, связанных с качеством, информацией о продукции, ответственностью за нарушения прав потребителей и др.
Со времени принятия Закона произошли существенные изменения в экономической обстановке, выявились отдельные недостатки и пробелы, что потребовало внесения изменений и дополнений в Закон. Соответствующие коррективы также было необходимо внести в связи с принятием нового Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая).
Федеральным законом Российской Федерации от 9 января 1996 года N 2-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" и Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" была принята новая редакция Закона, вступившая в силу со дня официального опубликования - 16 января 1996 года.
С 1 марта 1996 года введена в действие часть вторая Гражданского кодекса РФ (далее - ГК), содержащая нормы об отдельных видах обязательств. Федеральным законом "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" от 26 января 1996 года N 15-ФЗ с 1 марта 1996 года признаны утратившими силу раздел "Обязательственное право" Гражданского кодекса РСФСР (1964 г.), ряд других актов и аналогичный раздел "Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик" (1991 г.), ряд других актов СССР - не подлежащими применению на территории РФ.
Этим Законом (ст. 9) установлено, что когда одной из сторон в обязательстве является гражданин - потребитель, то он пользуется правами стороны в обязательстве в соответствии с ГК РФ, а также правами, предоставленными потребителю Законом РФ "О защите прав потребителей" и изданными в соответствии с ним иными правовыми актами.
К сожалению, в новой редакции не были учтены некоторые нормы части второй ГК, имеющие отношение к Закону. В связи с этим обнаружилось немало норм Закона, не соответствующих аналогичным нормам ГК, что создавало определенные трудности для практики их применения. К тому же отдельные нормы ГК содержали явные ошибки и недостатки.
В этой связи Федеральным законом РФ от 17 декабря 1999 года N 212-ФЗ в Закон были внесены существенные изменения и дополнения, основной целью которых является приведение Закона в соответствие с нормами ГК. Одновременно Федеральным законом РФ N 213-ФЗ, подписанным в тот же день (17.12.99), были внесены изменения и дополнения в некоторые статьи части второй ГК.
2. Структура Закона
Закон, как это видно из преамбулы, регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, продавцами, исполнителями при продаже товаров, выполнении работ и оказании услуг, т.е. по поводу удовлетворения многочисленных бытовых потребностей граждан. Несмотря на видимое отличие отношений по купле - продаже от отношений по поводу оказания разнообразных услуг, они имеют определенные общие черты, что и дает возможность регулировать их в едином законе.
Вместе с тем по некоторым вопросам между куплей - продажей и оказанием услуг имеются существенные отличия, которые не позволяют регулировать эти отдельные вопросы в единых нормах. Исходя из этих соображений и построена структура Закона, который разделен на 4 главы (ранее - разделы).
Глава 1. "Общие положения" включает статьи, носящие общий характер, т.е. устанавливающие единое регулирование как купли - продажи товаров, так и выполнение работ и оказание услуг потребителям (ст. ст. 1 - 17). Это обстоятельство весьма важно учитывать при применении норм Закона. Вместе с тем необходимо учитывать, что сохранившееся в Законе единое регулирование некоторых вопросов, относящихся к указанным договорам, не всегда соответствует нормам части второй ГК, где предусмотрены различные требования для них. Эти различия будут изложены при рассмотрении конкретных вопросов.
В составе статей, входящих в главу 1, произошли определенные изменения по сравнению с первоначальной редакцией Закона: исключены ст. 2 (о применении законодательства республик в составе Российской Федерации) и ст. 15 (о праве на получение льгот в сфере обслуживания); введены новые: ст. 3 ("Право потребителей на просвещение в области защиты прав потребителей"); ст. 5 ("Права и обязанности изготовителя (исполнителя, продавца) в области установления срока службы, срока годности товара (работы), а также гарантийного срока на товар (работу)"); ст. 6 ("Обязанность изготовителя обеспечить возможность ремонта и технического обслуживания товара").
Глава 2. "Защита прав потребителей при продаже товаров потребителям", как видно из ее названия, регулирует лишь специфические вопросы, относящиеся к этим отношениям и не рассмотренные в главе 1 (ст. ст. 18 - 26). В главу 2 введена новая статья 22 "Сроки удовлетворения отдельных требований потребителя" и исключена статья 24 (форма и порядок оплаты приобретаемых товаров).
Глава 3. "Защита прав потребителей при выполнении работ и оказании услуг" посвящена особенностям отношений, складывающихся по поводу осуществления работ и оказания потребителям услуг (ст. ст. 27 - 39). Из главы 3 исключена ст. 26 (обязанность исполнителя заключить договор на выполнение работ) и введена новая ст. 31 "Сроки удовлетворения отдельных требований потребителя".
Глава 4. "Государственная и общественная защита прав потребителей" является, как и глава 1, общей, распространяется на отношения, вытекающие из купли - продажи, проведения работ и оказания услуг потребителям (ст. ст. 40 - 46). В эту главу дополнительно введена новая ст. 41 "Обязанность изготовителя (исполнителя, продавца) по предоставлению информации федеральному антимонопольному органу (его территориальным органам).
3. Основные понятия, используемые в Законе
3.1. Потребитель
Как видно из преамбулы, Закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами. Разъясняя эти понятия, Закон определяет потребителя как гражданина, который имеет намерение приобрести или заказать либо заказывающего, приобретающего товар (работу, услугу) для личных (бытовых) нужд, не связанных с извлечением прибыли. В соответствии со ст. 2 ГК потребителями считаются не только граждане России, но также иностранные граждане и лица без гражданства.
Федеральным законом РФ от 17 декабря 1999 года N 212-ФЗ понятие "потребитель" приведено в соответствие с текстом ст. 492 ГК, дающей определение договора розничной купли - продажи. Изменения коснулись формулировки целей использования приобретаемого товара (работы, услуги): товар должен приобретаться и использоваться исключительно для личных либо семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Последнее обстоятельство имеет решающее значение для определения области применения законодательства о защите прав потребителей или иного законодательства.
Прежняя редакция понятия "потребитель", предусматривавшая в качестве определяющего критерия отсутствие прибыли от использования товара, необоснованно исключала из области действия Закона ряд товаров (работ и услуг), приносивших потребителю прибыль (доход), хотя они приобретались и использовались исключительно для личных нужд. Например, приобретение сельскохозяйственной техники для обработки огорода, в результате чего образовывался доход, и т.п.
Совершенно очевидно, что подобные действия не могут считаться предпринимательской деятельностью, т.е. деятельностью, направленной на систематическое получение прибыли. В отличие от целей потребителя единственной целью предпринимателя является именно получение прибыли.
Включение в понятие "потребитель" граждан, которые еще только имеют намерение купить товар или заказать услугу, имеет особо важное значение для реализации их прав на ознакомление с товаром, получение информации о товаре, условиях его продажи, изготовителе и т.д.
Таким образом, Закон не распространяется на потребителей - юридических лиц, а также на потребителей - физических лиц (граждан), если они используют, приобретают, заказывают либо имеют намерение приобрести или заказать товар, работу, услугу для предпринимательских целей, а также на договорные отношения между гражданами по поводу удовлетворения их нужд.
Поскольку использование товара (работы, услуги) в целях, предусмотренных Законом, является самостоятельным критерием определения потребителя, постольку гражданин сохраняет этот статус и в том случае, если товар (работа, услуга) приобретены для него юридическим лицом независимо от оснований приобретения. При необходимости гражданин - пользователь вправе от своего имени предъявить соответствующие требования на основе Закона.
Режим использования имущества может измениться, поэтому при возникновении спора следует исходить из первоначальной цели приобретения товара, которая должна быть подтверждена объективными доказательствами.
В некоторых случаях пользоваться товаром (услугой), а значит считаться потребителем, может только тот гражданин, который заключил договор с продавцом (исполнителем). Например, при покупке оружия, при поездке поездом дальнего следования или самолетом, когда требуется индивидуализация гражданина.
Согласно разъяснениям Государственного антимонопольного комитета РФ, утвержденным
Приказом председателям ГАК от 20 мая 1998 года N 160 (зарегистрированы Минюстом РФ 28 декабря 1998 года N 1669), не является потребителем гражданин, приобретающий товар (заказывающий работы, услуги) для организаций и за их счет с целью использования в производстве. Но гражданин, заказывающий личные услуги, хотя и за счет организации в связи с производственной необходимостью, должен считаться потребителем. Например, командированный, проживающий в гостинице.
3.2. Изготовитель, исполнитель, продавец
При характеристике отношений, регулируемых Законом, законодатель (в редакции 1996 года) отказался от использования обобщающего наименования контрагентов потребителя - "предприниматель", - предпочитая называть их конкретно в соответствии с выполняемыми функциями. Это имеет свое юридическое обоснование, вытекающее из ГК. Согласно ГК (ст. 50) юридические лица могут быть коммерческими организациями, т.е. организациями, для которых извлечение прибыли является основной целью деятельности. Их деятельность, согласно ст. 2 ГК, является предпринимательской. Организации, основной целью деятельности которых не является извлечение прибыли, и которая не распределяется между участниками, именуются некоммерческими. Они в принципе не создаются для занятия предпринимательской деятельностью, но могут ее осуществлять, поскольку это предусмотрено их учредительными документами, служит достижению целей организации и соответствует этим целям.
Приведенная характеристика некоммерческих организаций, предусмотренная ст. 50 ГК, воспроизведена в ст. 2 Федерального закона Российской Федерации от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", вступившего в силу со дня его официального опубликования 24 января 1996 года. Этим Законом конкретизированы цели создания, предусмотрены новые организационно - правовые формы некоммерческих организаций, а также определен характер их предпринимательской деятельности. Согласно ст. 24 указанного Закона предпринимательской деятельностью некоммерческих организаций признается приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика.
Таким образом, контрагентом потребителя могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации, в том числе иностранные юридические лица.
Однако как потребителям, так и организациям следует иметь в виду, что некоммерческие организации, а также казенные, коммерческие унитарные государственные и муниципальные предприятия в отличие от иных коммерческих предприятий могут совершать лишь те сделки, которые вытекают из их устава, т.е. они обладают специальной правоспособностью. Большинство коммерческих организаций обладает общей правоспособностью, т.е. может совершать любые не запрещенные законом сделки.
Все организации для занятия определенными видами деятельности, установленными Законом, должны иметь лицензии (ст. ст. 49, 52 ГК, ст. 24 Закона РФ "О некоммерческих организациях"). Сделка, совершенная юридическим лицом с нарушением его специальной правоспособности (внеуставная сделка) или без лицензии, может быть признана sсудом недействительной по иску этого лица, его учредителя или государственного контролирующего органа, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности (ст. 173 ГК). Следствием такого решения является двусторонняя реституция, т.е. возвращение каждой из сторон другой стороне всего полученного по сделке (ст. 167 ГК).
Контрагентом потребителя также могут быть индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица. Они вправе заниматься любой предпринимательской деятельностью с момента государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Важно отметить, что к ним применяются правила ГК, которые регулируют деятельность коммерческих организаций, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношений. Это действует и в отношении тех граждан, которые занимаются предпринимательской деятельностью без государственной регистрации.
С другой стороны, если гражданин совершил разовую сделку (продажу, работу), не получает систематически прибыль, т.е. не является предпринимателем, на него не распространяются специальные обязанности, предусмотренные законом, в том числе Законом о защите прав потребителей, для предпринимателей.
Для всех контрагентов потребителя установлено, что Закон на них распространяется независимо от организационно - правовой формы организации.
Изготовитель согласно Закону должен производить товары для реализации потребителю. Иными словами, изготовитель, реализующий изготовленный им товар, например другому предприятию для комплектации его изделия, не может руководствоваться в этом случае нормами Закона.
Исполнителем согласно Закону является организация, а также индивидуальный предприниматель, выполняющие работы или оказывающие услуги потребителям по возмездному договору. Следовательно, оказание безвозмездных услуг гражданину не может регулироваться нормами настоящего Закона.
Продавец - организация или индивидуальный предприниматель, реализующие товары, предназначенные для предусмотренных Законом нужд потребителям по договору купли - продажи, независимо от вида последнего.
4. Стандарт
Согласно определению, данному в Законе, под стандартом понимаются не только собственно государственные стандарты как нормативные документы по стандартизации, но также любые другие нормативные документы, в которых в соответствии с законом устанавливаются обязательные требования к качеству товаров (работ, услуг), в частности санитарные нормы и правила, утверждаемые Минздравом РФ, строительные нормы и правила, утверждаемые Госстроем РФ, и др. (см. Положение о Госстрое России, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1999 года N 1289).
Согласно Положению о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 3 июня 1997 года N 659, одной из основных задач Минздрава РФ является разработка в пределах своей компетенции нормативов и стандартов в области здравоохранения, включая разработку и утверждение федеральных санитарных правил и гигиенических нормативов (п. 28), утверждение в пределах своей компетенции государственных стандартов (фармакопейных и временных фармакопейных статей) на лекарственные и диагностические средства, иммунобиологические препараты, а также медико - технических требований на изделия медицинского назначения и медицинскую технику (п. 49).
Несмотря на принципиальное определение в Законе понятия стандарта как документа, имеющего общеобязательную силу и узаконенную юридическую форму, как в практической деятельности, так и в законодательстве, в частности при установлении различных видов ответственности, в это понятие нередко включают другие категории стандартов и даже технические документы. В этой связи необходимо рассмотреть соответствующие положения Закона РФ "О стандартизации", являющегося основополагающим в этих вопросах.
Согласно ст. 6 этого Закона к нормативным документам по стандартизации, действующим на территории Российской Федерации в случаях, порядке и на условиях, установленных настоящим Законом, относятся:
государственные стандарты Российской Федерации (далее - государственные стандарты); применяемые в установленном порядке международные (региональные) стандарты, правила, нормы и рекомендации по стандартизации; общероссийские классификаторы технико - экономической информации;
стандарты отраслей; стандарты предприятий; стандарты научно - технических, инженерных обществ и других общественных объединений.
Под отраслью в настоящем Законе понимается совокупность субъектов хозяйственной деятельности независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, разрабатывающих и (или) производящих продукцию (выполняющих работы и оказывающих услуги) определенных видов, которые имеют однородное потребительное или функциональное назначение.
Вопрос о применяемых нормативных документах по стандартизации, об их содержании и юридическом статусе не является формальным. Введение новых или отмена действующих документов, изменение их юридической силы помимо того, что связано со значительными материальными затратами, оказывает непосредственное влияние на организацию и функционирование производства, на мобилизационную готовность предприятий, на объем прав, обязанностей и юридической ответственности государственных органов и предприятий, на эффективность защиты прав потребителей.
Разработка и применение нормативных документов по стандартизации совершенно справедливо рассматриваются в преамбуле закона о стандартизации в качестве меры государственной защиты интересов потребителей и государства. Поэтому с изменениями государственного устройства и форм управления народным хозяйством меняется перечень, содержание и юридический статус нормативных документов по стандартизации.
В условиях централизованной системы управления народным хозяйством, ничтожной самостоятельности предприятий действовала соответствующая система нормативно - технической документации, согласно которой существовали 3 категории стандартов (государственные, республиканские, отраслевые), а также технические условия, которые являлись обязательными для соответствующих предприятий, поскольку утверждались государственными органами. Предприятия могли устанавливать требования к качеству выпускаемой ими продукции лишь тогда, когда они не были установлены вышестоящими органами.
По мере развития экономики меняется законодательство и в этой области. Постановлением Совета Министров СССР от 21 апреля 1988 года N 489 "О перестройке деятельности и организационной структуры Государственного Комитета СССР по стандартам" поручено упразднить отраслевые нормативно - технические документы, установив 2 уровня нормативно - технической документации - государственные (республиканские) стандарты и технические условия. При этом подчеркивалась необходимость обеспечить на практике право предприятий самостоятельно утверждать по согласованию с потребителем технические условия, технические описания, образцы - эталоны и другую аналогичную документацию, необходимую для выпуска продукции.
Следующий шаг в этом направлении был сделан Постановлением Совета Министров СССР от 25 декабря 1990 года N 1340 "О совершенствовании организации работ по стандартизации в СССР". Этим Постановлением предусмотрено, что государственные и республиканские стандарты содержат обязательные и рекомендуемые требования к качеству продукции. При этом к обязательным требованиям относятся только те требования, которые обеспечивают безопасность продукции для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции.
Одновременно предприятиям и объединениям было предоставлено право утверждать стандарты предприятий на выпускаемую продукцию. Основные положения этого Постановления были восприняты Законом о стандартизации.
Факт закрепления в Законе РФ перечня нормативных документов по стандартизации означает, во-первых, что этот перечень может быть изменен только Законом РФ. Никакие другие государственные органы не вправе это делать. Во-вторых, какие-либо иные документы по стандартизации, применяемые государственными органами и предприятиями, не могут относиться к нормативным. В-третьих, иные документы, устанавливающие обязательные требования к продукции и другим объектам, не являются документами по стандартизации.
Нормативность с юридической точки зрения означает обязательность норм, правил, установленных документом (нормативным актом) для соответствующих субъектов права, круг которых является неопределенным. Юридические акты, касающиеся отдельных конкретных юридических или физических лиц и имеющие индивидуальный характер, не являются нормативными. Нормативные акты, принятые органами власти и управления Российской Федерации, являются обязательными для всех юридических и физических лиц, если в самом акте (или иных актах) их круг не ограничен. Их соблюдение обеспечивается, как правило, принудительными мерами (санкциями) экономического, административного или уголовного характера, установленными государством. Нормативные акты предприятий и организаций (локальные нормативные акты) обязательны для применения лишь на самом предприятии. Исходя из этих общих соображений, должна определяться нормативность документов по стандартизации (или их частей).
Отсутствие в законодательстве о стандартизации четких критериев понятия нормативности документов по стандартизации приводит на практике к путанице в определении конкретных объектов государственного контроля и в конечном счете к ущемлению прав предприятий.
Вершиной путаницы можно считать статус Технических условий (ТУ). В перечень нормативных документов они не включены Законом. Однако согласно п. 7.5.1 ГОСТ Р 1.0-92 ТУ, на которые делаются ссылки в договорах (контрактах) на поставляемую продукцию (оказываемые услуги), применяются в качестве нормативных документов. Значит, чтобы документ стал нормативным, достаточно сослаться на него в договоре? Значит, любой документ может стать нормативным? Наконец, что означает "применяются в качестве нормативных документов"? Несомненно, критерием нормативности является обязательность документа или его частей, а также неопределенный круг субъектов, на которых распространяются устанавливаемые нормы. Между прочим, это четко понимали авторы нормы ГОСТ Р 1.0-68, определявшие нормативно - технический документ по стандартизации как документ, устанавливающий комплекс норм, правил, требований, обязательных для исполнения, разработанный в установленном порядке и утвержденный (принятый) компетентным органом.
Решение этого вопроса не является формальностью, а непосредственно определяет объем прав государственных органов и хозяйствующих субъектов, в частности, в области государственного надзора и применения мер ответственности. К этому следует добавить, что в зависимости от нормативности или ненормативности документа по стандартизации установлены административная и уголовная ответственность при реализации товаров потребителям.
Изменением N 2 (1996 год) в ГОСТ Р 1.0-92 дополнительно включены определения новых для России понятий "Регламент" и "Технический регламент". Согласно этим определениям Регламент - документ, содержащий обязательные правовые нормы и принятый органами власти.
Технический регламент - регламент, устанавливающий характеристики продукции (услуги) или связанных с ней процессов и методов производства. Он может также включать требования к терминологии, символам, упаковыванию, маркированию или этикетированию, либо быть целиком посвященным этим вопросам.
Определение понятия "Регламент" дано в соответствии с определением ИСО (Международная организация по стандартизации). Несомненно, это понятие является родовым, поскольку ИСО как международная организация не могла в своем определении конкретизировать наименования законодательных и других нормативных правовых актов, применяемых в странах - членах ИСО.
Важно отметить, что Регламент по определению содержит правовые нормы и принимается органами власти. Это относится и к техническому регламенту. Указание на обязательность правовых норм совершенно излишне, ибо сущность правовой нормы и состоит прежде всего в ее общеобязательном государственном характере.
Между определением понятия "Технический регламент" (ТР) ИСО и в ГОСТ Р 1.0-92 имеется методологическое различие. Определение ИСО построено на перечислении способов изложения технических требований в ТР: непосредственно, путем ссылки на стандарт, документ технических условий или свод правил, либо путем включения содержания этих документов.
Определение в ГОСТ Р 1.0-92 основано на изложении содержания ТР, а способы изложения перенесены в примечания к определению.
В этих примечаниях указано также, что к ТР следует относить законодательные акты и постановления Правительства РФ, содержащие требования, нормы и правила технического характера; государственные стандарты РФ в части устанавливаемых в них обязательных требований; нормы и правила федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых в соответствии с законодательством РФ входит установление обязательных требований.
Согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное собрание, Правительство РФ, суды РФ. Каждый из органов власти реализует свои полномочия в документах (актах) строго определенного вида (наименования). Ни один из органов власти РФ не принимает документов, называющихся Регламент. Не принимают таких документов федеральные органы исполнительной власти, издающие нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений.
Изложенное позволяет сделать следующие выводы. Понятия "регламент" и "технический регламент" являются родовыми понятиями, применяемыми международными организациями. В правовой системе РФ эти понятия не применяются, а применяются названия актов, установленные Конституцией РФ и другими законами РФ. В законодательстве РФ для определения документов, содержащих правовые нормы (в том числе правовые нормы с техническим содержанием) применяется понятие "нормативные правовые акты". К этим актам относятся также акты, которыми утверждаются (принимаются) государственные стандарты РФ и другие, обязательные для исполнения документы (санитарные, строительные и другие нормы и правила).
В связи с этим применяемое в ГСС и других актах по стандартизации определение понятия "нормативный документ" следует привести в соответствие с терминологией, применяемой в законодательстве РФ, исключив из этого понятия необязательные документы.
Первым среди нормативных документов по стандартизации Закон о стандартизации упоминает государственные стандарты Российской Федерации. Нормативность этого юридического акта не вызывает сомнений: государственные стандарты утверждаются государственными органами, содержат обязательные требования, которые адресованы неопределенному кругу субъектов права, за нарушение этих требований государством установлены различные виды ответственности, вплоть до уголовной. Государственный стандарт является нормативным актом Российской Федерации, т.е. обязателен для применения и соблюдения на всей территории Российской Федерации. Однако согласно ст. 7 не все требования государственных стандартов являются безусловно обязательными для всех субъектов. Перечень общеобязательных требований предусмотрен п. 2 ст. 7, согласно которому требования, устанавливаемые государственными стандартами для обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства методов их контроля и единства маркировки, а также иные требования, установленные законодательством Российской Федерации, являются обязательными для соблюдения государственными органами управления, субъектами хозяйственной деятельности.
Соответствие продукции и услуг указанным требованиям государственных стандартов определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об обязательной сертификации продукции и услуг.
Иные требования государственных стандартов к продукции, работам и услугам подлежат обязательному соблюдению субъектами хозяйственной деятельности в силу договора либо в том случае, если об этом указывается в технической документации изготовителя (поставщика) продукции, исполнителя работ или услуг. При этом соответствие продукции и услуг этим требованиям государственных стандартов может определяться в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о добровольной сертификации продукции и услуг.
Следует подчеркнуть, что перечень обязательных требований не является исчерпывающим. Однако он не подлежит произвольному расширительному толкованию. Этот перечень может быть дополнен другими требованиями, установленными законом, иными правовыми актами Российской Федерации. Например, ст. 5 Федерального закона "Об энергосбережении" от 3 апреля 1996 года предусмотрено, что требования, устанавливаемые в области энергопотребления государственными стандартами, техническими нормами и правилами, обязательны для выполнения на всей территории РФ.
Из смысла Закона следует, что Госстандарт России не вправе расширять перечень обязательных требований государственных стандартов. Это означало бы самостоятельное расширение им своих собственных полномочий в области государственного надзора, применения мер ответственности и т.п.
Вместе с тем следует обратить внимание на то, что приведенный в Законе перечень обязательных требований носит, так сказать, групповой характер. Этот перечень должен быть конкретизирован в каждом случае путем установления конкретных требований либо соответствующих государственных стандартов. Так, Закон относит к обязательным требования, устанавливаемые для обеспечения технической и информационной совместимости. Однако такая формулировка имеет общий характер. Конкретные обязательные требования, подлежащие государственному надзору, установлены, например, в государственных стандартах на допуски и посадки, термины и их определения, условные обозначения и т.д. Конкретизация, раскрытие содержания установленных групп (областей) обязательных требований безусловно относится к компетенции государственных органов, уполномоченных утверждать государственные стандарты.
Определенную сложность в части определения их нормативности представляют организационно - технические и организационно - методические государственные стандарты. При решении этого вопроса необходимо исходить из нормы Закона о том, что Госстандарт России устанавливает в государственных стандартах ГСС общие организационно - технические правила проведения работ по стандартизации, формы и методы взаимодействия всех участников этой деятельности. Из смысла Закона вытекает, что указанные правила и нормы являются общеобязательными, т.е. нормативными.
Закон впервые отнес к нормативным (обязательным) документам, применяемым в установленном порядке, международные (региональные) стандарты, правила, нормы и рекомендации по стандартизации. Эти документы, принимаемые различными международными организациями, сами по себе не являются обязательными для субъектов права России. Они лишь обязательны для России как государства - члена соответствующих международных организаций. Для того чтобы упомянутые документы приобрели нормативный характер на территории России, они должны быть установленным порядком введены, трансформированы в ее правовую систему.
Законом не установлен порядок применения упомянутых документов. Этот порядок определен ГОСТ Р 1.0-92 и состоит в том, что они приобретают нормативный характер лишь после утверждения государственного стандарта РФ, содержащего аутентичный текст или аутентичный текст с дополнениями. Естественно, нормативными должны считаться только те требования, которые являются обязательными в соответствии с законодательством России. Межгосударственные стандарты (стандарты, принятые некоторыми странами бывшего СССР) применяются на территории России без переоформления на основании постановления Госстандарта (Госстроя) о введении их в действие. До утверждения соответствующих государственных стандартов международные (региональные), национальные документы других стран могут применяться предприятиями в добровольном порядке - на основе действующих международных соглашений России.
В апреле 1995 года Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации СНГ был принят межгосударственный стандарт ГОСТ 2.114-95 "Единая система конструкторской документации. Технические условия". Постановлением Госстандарта России от 8 августа 1995 года N 425 этот ГОСТ введен в действие в качестве государственного стандарта РФ с 1 июля 1996 года взамен ГОСТ 2.114-70 и ПР 50.1.001-93. Стандарт устанавливает общие правила построения, изложения, оформления, согласования и утверждения технических условий на продукцию (изделия, материалы, вещества и т.п.). В соответствии с Законом о стандартизации ГОСТ определяет технические условия (ТУ) как технический документ, разрабатываемый по решению разработчика (изготовителя) или по требованию заказчика (потребителя) продукции. При отсутствии другой технической документации ТУ должны содержать полный комплекс требований к продукции, ее изготовлению, контролю и приемке, которые не должны противоречить обязательным требованиям государственных стандартов. ТУ утверждаются разработчиком.
В 1995 году ГСС была дополнена тремя новыми государственными стандартами РФ: ГОСТ Р 1.8-95, 1.9-95, 1.10-95.
ГОСТ Р 1.8-95 "Порядок разработки и применения межгосударственных стандартов" принят Постановлением Госстандарта России от 31 июня 1995 года N 411 и введен в действие с 1 января 1996 года (изменение N 1 принято в июне 1997 года).
ГОСТ Р 1.9-95 "Порядок маркирования продукции и услуг знаком соответствия государственным стандартам" принят Постановлением Госстандарта России от 8 августа 1995 года N 429 и введен в действие с 1 июля 1996 года.
ГОСТ Р 1.10-95 "Порядок разработки, принятия, регистрации правил и рекомендаций по стандартизации, метрологии и сертификации, аккредитации и информации о них" принят Постановлением Госстандарта России от 12 октября 1995 года N 538 взамен РД 50-113-83 и введен в действие с 1 января 1996 года (изменение N 1 принято в июле 1996 года).
Для практической организации работы в рамках указанного соглашения разработана Межгосударственная система стандартизации, включающая документы, определяющие правила проведения работ по межгосударственной стандартизации:
- Межгосударственный стандарт ГОСТ 1.0-92 "Общие положения" (принят Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации (МГС) 7 октября 1992 года и введен в действие с 1 января 1993 года. Принято пять изменений.
Стандарт устанавливает цели и общие принципы межгосударственной стандартизации, основные направления работ в этой области, объекты и виды документов по межгосударственной стандартизации;
- Межгосударственный стандарт ГОСТ 1.2-97 "Порядок разработки, принятия, применения, обновления и отмены документов по межгосударственной стандартизации" (принят МГС 21 ноября 1997 года и введен в действие с 1 января 1999 года);
- Межгосударственный стандарт ГОСТ 1.5-93 "Общие требования к построению, изложению, оформлению и содержанию стандартов". (Принят МГС 18 февраля 1993 года и введен в действие с 1 июля 1993 года. Принято два изменения.)
Кроме того, принят ряд Правил и Рекомендаций по межгосударственной стандартизации, регулирующих различные аспекты работы в этой области.
Согласно ст. 8 Закона о стандартизации стандарты отраслей могут разрабатываться и приниматься государственными органами управления в пределах их компетенции в целях обеспечения требований, указанных в статье 1 настоящего Закона применительно к продукции, работам и услугам отраслевого значения.
Стандарты отраслей не должны нарушать обязательные требования государственных стандартов.
Ответственность за соответствие требований стандартов отраслей обязательным требованиям государственных стандартов несут принявшие их государственные органы управления.
Порядок разработки, принятия, учетной регистрации, применения, контроля за соблюдением обязательных требований, изменения и отмены стандартов отраслей устанавливается государственными стандартами Государственной системы стандартизации.
Стандарты предприятий могут разрабатываться и утверждаться предприятиями самостоятельно, исходя из необходимости их применения в целях обеспечения требований, указанных в статье 1 настоящего Закона, а также в целях совершенствования организации и управления производством.
Требования стандартов предприятий подлежат обязательному соблюдению другими субъектами хозяйственной деятельности, если в договоре на разработку, производство и поставку продукции, на выполнение работ и оказание услуг сделана ссылка на эти стандарты.
Стандарты научно - технических, инженерных обществ и других общественных объединений разрабатываются и принимаются этими общественными объединениями для динамичного распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований и разработок. Необходимость применения этих стандартов субъекты хозяйственной деятельности определяют самостоятельно.
Порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов субъектов хозяйственной деятельности устанавливается ими самостоятельно в соответствии с настоящим Законом.
Стандарты субъектов хозяйственной деятельности не должны нарушать обязательные требования государственных стандартов.
Ответственность за соответствие требований стандартов субъектов хозяйственной деятельности обязательным требованиям государственных стандартов несут утвердившие их субъекты хозяйственной деятельности.
Регулирование в одной статье Закона документов, хотя и отнесенных к категории нормативных, но существенно отличающихся по их назначению, уровню утверждения, области распространения и др., может быть объяснено общностью их правового статуса, принципиально отличающегося от статуса государственных стандартов. Отличие это заключается в государственной всеобщей обязательности определенных требований государственных стандартов, которой не обладают стандарты отраслей и стандарты предприятий. Стандарты научно - технических, инженерных обществ и других общественных объединений вообще не могут быть отнесены к категории нормативных документов. Исходя из их назначения, целесообразно эти документы называть не стандартами, а рекомендациями по стандартизации.
Закон закрепил предусмотренные ГОСТ Р 1.0-92 отраслевые стандарты в качестве нормативных документов по стандартизации - стандартов отраслей. Наличие существенных технических и организационных отличий (сходства) производства и использования различных видов продукции, безусловно, требует учета этой специфики в нормативных документах по стандартизации. Сложность заключается в том, чтобы определить юридический статус и содержание отраслевых стандартов, их отличие от государственных. Отнесение стандартов отраслевых к нормативным документам прежде всего требует определения субъектов, для которых они являются обязательными, и правовых оснований этой обязательности. В результате отсутствия в законе четкого понятия нормативности документов он не содержит ответа на этот важный вопрос.
Данное в Законе определение отрасли содержит как организационно - правовую, так и техническую характеристику. Согласно этому определению предприятия, выпускающие продукцию однородного потребительского или функционального назначения, относятся к одной отрасли независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности. Не говоря уже о том, что предприятия, находящиеся в частной собственности, не имеют никакой "ведомственной принадлежности", возникает вопрос: кто же должен принять отраслевой стандарт, например, на бытовые холодильники или стиральные машины, если они выпускаются предприятиями, имеющими разную "ведомственную принадлежность"?
Категория отраслевого стандарта, появившаяся в свое время как средство проведения единой технической политики, экономии ресурсов за счет унификации и стандартизации однородных производств в условиях командно - административной системы управления народным хозяйством в СССР и присущей этой системе управления высокой степени монополизации производства, сыграла свою положительную роль. В условиях рыночной экономики принципиально меняются подходы к определению роли и содержания отраслевых стандартов. Это изменение вытекает из того, что государство отказалось от всестороннего обязательного регулирования многих показателей продукции, оставив в своей компетенции лишь некоторые обязательные требования, предусматриваемые в государственных стандартах. В этих условиях регулятором технической политики предприятия становятся не предписания отраслевых (по существу - государственных) стандартов, а требования рынка. Из этого следует также, что упомянутые обязательные требования не могут быть объектом отраслевой стандартизации.
Юридическая сторона дела определяется тем, что предприятия, согласно закону входящие в отрасль, не подчинены административно - государственному органу управления и его указания не являются обязательными для них.
Понимая некорректность данного в Законе определения отрасли и вопреки ему, Госстандарт России в ГОСТ Р 1.4-93 (п. 3.10) установил, что стандарты отрасли применяют (как бы обязательно) предприятия, подведомственные государственному органу управления, принявшему стандарт. Иные субъекты - на добровольной основе. Однако и "обязательное" применение наступает, только если это указывается в технической документации изготовителя (поставщика) продукции или в договоре, т.е. фактически на добровольной основе.
Из этого можно сделать лишь один вывод: стандарты отрасли не являются нормативными документами, поскольку не могут содержать обязательных для предприятий требований. В лучшем случае они могут рассматриваться как рекомендации. Это подтверждается также структурой ст. 6 Закона о стандартизации, где стандарты отраслей помещены в одном ряду со стандартами предприятий и общественных организаций, а также отсутствием в Законе указаний об обязательности этих стандартов для хозяйствующих субъектов.
Такой вывод полностью соответствует действующей в условиях рынка концепции стандартизации, предусматривающей регулирование государством лишь строго определенных законом обязательных требований в государственных стандартах, и характеру взаимоотношений министерств с предприятиями.
Однако, как уже указывалось, целесообразность существования отраслевых стандартов в некоторых случаях все же имеется. Поэтому необходимо более четко разработать их статус, содержание, порядок утверждения и внести соответствующие изменения и уточнения в Закон с учетом ликвидации большинства отраслевых промышленных министерств и ведомств.
Применительно к государственным стандартам и стандартам отраслей в Законе используется слово "принимаются". В отличие от этого стандарты предприятий "утверждаются". Представляется, что это различие в терминах является формальным, поскольку речь идет в обоих случаях об акте придания документу юридической силы. В определенной степени оно может быть объяснено коллегиальной или единоличной формой управления соответствующими организациями и видом издаваемых распорядительных актов (постановление, приказ).
Придание документу юридической силы делает его нормативным актом. Государственный стандарт (в части обязательных требований) является общероссийским нормативным актом. Стандарт предприятия является локальным нормативным актом, т.е. обязательным лишь для работников данного предприятия. Свою обязательность они приобретают в связи с предписаниями законодательства. Меры ответственности за нарушение требований этих стандартов (уголовная, административная, имущественная, дисциплинарная) устанавливаются государством.
Норма Закона о том, что требования стандартов предприятий подлежат обязательному соблюдению другими субъектами хозяйственной деятельности, если в договоре на разработку, производство и поставку продукции, на выполнение работ и оказание услуг сделана ссылка на эти стандарты, неуместна в данном Законе и относится к другой отрасли законодательства. Эта "обязательность" имеет принципиально другой юридический характер. Ссылка в договоре на какой-либо нормативный акт (в данном случае на стандарт предприятия) означает определение одного из условий договора. Выполнение этого условия является для сторон договора (и только для них) обязательным. Ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение регулируется гражданским законодательством и договором и сводится к имущественной ответственности за причиненный неисполнением договора ущерб, взыскиваемый с виновной стороны. Поэтому говорить об обязательности стандарта предприятия для других хозяйствующих субъектов юридически некорректно.
5. Недостаток товара, работы, услуги
В содержании этого понятия в редакции Закона 1996 года произошли существенные изменения. В первоначальном тексте недостаток определялся как несоответствие требованиям к качеству товара (работы, услуги) в соответствии с теми критериями, по которым, согласно Закону, определяется качество. При этом понятие "недостаток" текстуально излагалось в полном соответствии с критериями качества, изложенными в статье, определяющей качество товара (ст. 4). В новой редакции 1996 года эта необходимая логика была нарушена как в последовательности изложения, так и по существу.
Недостаток определяется как несоответствие товара (работы, услуги) стандарту, условиям договора или обычно предъявляемым требованиям к качеству. В то же время критериями качества указаны договор, цель использования товара (обычная и указанная потребителем) и обязательные требования стандарта. К этому следует добавить, что из критериев качества (и из понятия "недостаток") исключена информация о товаре, хотя обязательные требования к этой информации и ответственность за их нарушение в Законе сохранены.
Федеральным законом РФ от 17 декабря 1999 года N 212-ФЗ содержание понятия "недостаток товара" (работы, услуги) снова изменено.
Наличие недостатка определяется по одному (или совокупности) из следующих критериев:
- несоответствие обязательным требованиям, предусмотренным законом либо в установленном им порядке. Этот критерий заменил не вполне определенный критерий "несоответствие стандарту". Из новой формулировки ясно, что речь идет об общеобязательных требованиях, которые, как правило, утверждаются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с полномочиями, предоставленными им законом. Юридические формы, в которых утверждаются эти общеобязательные требования, содержатся в определении понятия "стандарт", которое сохранилось в Законе без изменений;
- несоответствие условиям договора. Этот критерий сохранился без изменений;
- несоответствие целям, для которых товар (работа, услуга) такого рода обычно используется;
- несоответствие целям, о которых продавец (исполнитель) был поставлен в известность потребителем при заключении договора;
- несоответствие образцу и (или) описанию при продаже товара по образцу и (или) описанию.
Три последних критерия введены в понятие "недостаток" для устранения недопустимой несогласованности между этим понятием и критериями качества товара (ст. 4 Закона), на что неоднократно указывалось автором. Таким образом, после внесенных изменений критерии качества и недостатка товара в Законе приведены в соответствие с критериями качества товара, предусмотренными ст. 469 ГК РФ. Об оценке этих изменений см. в комментарии к ст. 4 Закона.
6. Существенный недостаток
На понятие "существенный недостаток" распространяются все характеристики, данные Законом в понятии "недостаток" (и комментариях к этому понятию). Это означает, что для признания недостатка существенным прежде всего необходимо наличие недостатка.
Федеральным законом от 17 декабря 1999 года N 212-ФЗ прежнее очень сложное и неоднозначное понятие "существенный недостаток" изменено. Из него исключен такой признак, как невозможность или недопустимость использования товара (работы, услуги) в соответствии с целевым назначением.
Исключены также такие признаки, как большие затраты на устранение недостатка и лишение потребителя того, на что он был вправе рассчитывать при заключении договора.
В результате этих упрощений наличие существенного недостатка определяется по одному (или совокупности) из следующих признаков:
- недостаток является неустранимым, т.е. не может быть устранен по техническим или иным объективным причинам (особенность конструкции изделия, невозможность предоставления гостиницы оговоренного класса и т.п.);
- недостаток, который не может быть устранен без несоразмерных затрат времени. Этот недостаток также имеет технический характер. Например, низкая ремонтопригодность изделия, в результате чего для ремонта требуется разобрать все изделие и собрать заново. Затраты времени, а следовательно трудозатраты и их оплата могут оказаться экономически несоразмерными, нерентабельными;
- недостаток, который выявляется неоднократно. Этот критерий в прежней редакции отсутствовал. Что имел в виду законодатель, сказать трудно, поскольку следующий за этим недостаток представляется как аналогичный;
- недостаток, который проявляется вновь после его устранения, т.е. выявляется неоднократно;
- другие подобные недостатки. Следует отметить, что наличие двух первых критериев, существенности недостатка может определяться либо по нормативным и техническим документам на данный товар (услуги), либо по заключению специалиста (эксперта).
Таким образом, недостаток становится существенным практически тогда, когда он не может быть устранен по тем или иным причинам, указанным в Законе.
Как видно из сказанного, понятие существенного недостатка имеет общий характер, а последний критерий является юридически неопределенным. Поэтому розничный продавец (исполнитель) заинтересован в том, чтобы в договоре поставки товаров (оказания услуг) были конкретизированы составляющие понятия "существенный недостаток" применительно к определенному виду (марке, типу и т.п.) товара (услуги). Например, какие недостатки считаются неустранимыми, какие недостатки не могут быть устранены без несоразмерных затрат времени, что следует считать неоднократностью выявления недостатка, какие конкретно иные подобные недостатки делают их существенными.
Включение таких условий в договор тем более целесообразно, поскольку изготовитель несет ответственность за существенные недостатки, если они обнаружены в пределах установленного срока службы или в течение 10 лет со дня передачи товара потребителю, если срок службы не установлен.
7. Безопасность товара (работы, услуги)
В новую редакцию Закона (1996 г.) включено понятие безопасности товара (работы, услуги), содержание которого в основном заимствовано из ст. 5 первоначальной редакции. Государственный стандарт РФ ГОСТ Р.1.0-92 определяет безопасность как отсутствие недопустимого риска, связанного с возможностью нанесения ущерба.
Закон охраняет безопасность различных объектов: самого потребителя (его жизни, здоровья); имущества потребителя; окружающей природной среды.
Безопасность товара (работы, услуги) обеспечивается при его использовании, хранении, транспортировке и утилизации.
Требования по безопасности товара устанавливаются на указанных стадиях его жизни применительно к определенным, обычным условиям. Поэтому, например, пользование товаром в необычных условиях может рассматриваться как нарушение потребителем установленных правил и повлечь для него отрицательные последствия.
Безопасные условия пользования, хранения, транспортировки и утилизации, как правило, указываются в нормативной документации по стандартизации и в сопроводительной технической документации.
Под новым для Закона понятием безопасности процесса выполнения работы (оказания услуги) следует понимать безопасность технологии выполнения работы или оказания услуги для потребителя, его имущества и окружающей среды.
Безопасность лица, непосредственно выполняющего работу или оказывающего услугу потребителю, обеспечивается в соответствии с нормами трудового или иного специального законодательства.
